Оружие и вопросы безопасности на Кавказе

Анна Матвеева

Кавказ продолжает нести бремя нерешенных конфликтов, отсутствия регионального сотрудничества и повсеместного распространения легкого и стрелкового оружия (ЛСО). Оружие приобреталось в то время, когда советская система распадалась, а на большей части региона разгорались этнические конфликты; в районах продолжающейся нестабильности враждующие стороны и мирные жители по-прежнему имеют оружие. Распространение ЛСО несет серьезные риски, ставит под угрозу мир и стабильность, вызывает опасения возобновления конфликтов. Оно также имеет явные гуманитарные последствия, которые включают рост уличной преступности и увеличение смертности в результате убийств, самоубийств, несчастных случаев и вспышек вооруженного насилия. Личные споры решаются с помощью силы чаще, чем бы это случалось при других условиях. При росте преступности неизбежно увеличивается количество частных охранных компаний, и деловой мир вынужден платить за «защиту».

ЛСО не может рассматриваться как зло само по себе, скорее эту проблему нужно решать в контексте общих проблем безопасности. Эффективное разоружение невозможно до тех пор, пока не решены проблемы, которые вынуждают людей на Кавказе иметь оружие. Они включают слабость государства и его неспособность отреагировать на вызовы безопасности и реформировать сектор безопасности. Пока государства Кавказа не обеспечат безопасность своим гражданам, урегулировав конфликты между большинством и меньшинством населения и создав условия, при которых дальнейшие конфликты маловероятны, люди будут продолжать испытывать потребность в оружии.

Хотя распространение ЛСО на Кавказе признано серьезной проблемой безопасности, подробный анализ его составляющих практически отсутствует(В качестве исключения см.: Спирос Деметриу, «Политика под дулом автомата: распространение стрелкового оружия и конфликты в Республике Грузии в 1989-2001 годах») . Сколько оружия находится в нелегальном обороте? Как это оружие было приобретено и какие его виды наиболее распространены? Какую роль оружие играет в обществе? Этот доклад пытается дать ответы на некоторые вопросы, исследуя динамику распространения ЛСО в регионе и рассматривая ее в контексте местных условий безопасности. Он состоит из шести тематических разделов, написанных местными исследователями с Кавказа, дополненных главой с взглядом на проблему из Москвы. Целью каждого тематического исследования является поиск ответов на следующие вопросы:

• как местные группировки и отдельные жители приобретали оружие по мере разрастания конфликтов и как ситуация изменилась к сегодняшнему дню?
• какие группировки и силовые структуры владеют оружием и каково их отношение к правящим режимам?
• каковы гуманитарные последствия распространения стрелкового оружия в исследуемых обществах?
• возможно ли определить существующие тенденции нелегального оборота оружия: появляется ли на Кавказе новое оружие или это в основном старое советское/российское оружие, которое циркулирует по региону?
• какие меры по контролю над вооружениями были приняты властями и международными акторами? Насколько они были эффективны? Имели ли они общественную поддержку?
• каковы перспективы на будущее и что должно произойти для улучшения ситуации?

Глава о политике России анализирует проблемы ЛСО в контексте закрытия российских военных баз и вывода российских войск из Закавказья, а также рассматривает сохраняющееся военное присутствие России в этом регионе.

Хотя доклад в основном сфокусирован на вопросах ЛСО, его актуальность относится не только к распространению оружия. Он предлагает под новым углом взглянуть на ситуацию с безопасностью в этом регионе и поднимает важные вопросы о взаимосвязи между степенью вооруженности враждующих сторон и сценарием развития этих конфликтов. Он также рассматривает пути появления на Кавказе новых игроков в сфере безопасности. Тематические исследования богаты подробностями в отношении того, как живут соответствующие общества и как они занимаются вопросами личной и коллективной безопасности, и проливают свет на развитие новых структур безопасности. Авторы также показывают, что на Кавказе не существует единой «проблемы ЛСО» - каждый район имеет свои собственные специфические «проблемы». Схожим образом они показывают, что есть много причин распространения ЛСО, некоторые или все из которых могут присутствовать в каждом конкретном случае, включая неурегулированные конфликты, слабость государства, мелкую или организованную преступность и контрабанду, а также ряд внешних факторов.

Но есть факторы, общие для всего Закавказья. Хотя каждый случай по-своему уникален, их объединяет то, что этот регион сталкивается с общими вызовами, т. е. силой деструктивного национализма, нетерпимостью к разнообразию, верой в насилие как способ решения проблем и податливостью к внешнему влиянию. Чрезмерное накопление оружия также является частью этой картины.

Эти исследования показывают основную дилемму для реформаторов этого региона: противоречие между желанием людей на Кавказе избавить свои общества от ЛСО и пониманием того, что без этого оружия ожесточенные конфликты с этническими противниками были бы проиграны. Авторы, которые изучали проблему на месте, с большой гордостью описывают ту изобретательность, с которой людям удавалось приобрести ЛСО у дезориентированных и неподготовленных советских войск или делать оружие из подручных материалов. Вне зависимости от исхода или нынешнего состояния этих конфликтов данные общества очень гордятся победами своих войск на поле боя и тем, как они создавали свой боевой потенциал - потенциал, который составляет значительную часть их новой национальной идентичности. В то время как разоружение рассматривается как благородная цель и необходимое условие для возвращения к нормальной жизни, существует всеобщее подозрение, что сдача оружия сделает общества уязвимыми в случае возобновления боевых действий. Признавая неблагоприятное воздействие распространения ЛСО на внутриполитическую и социальную жизнь, авторы тематических исследований пытаются выяснить, как их общества могут разоружиться и контролировать владение оружием. В то же время они признают, что избавиться от оружия нелегко и, возможно, нежелательно до тех пор, пока у людей сохраняется чувство недостатка безопасности.

Противоречие в подобном отношении к оружию и необходимости разоружения отражает более широкую дилемму установления мира на Кавказе. В то время как и простые люди, и политическое руководство одинаково желают мира, на практике шаги по достижению этого мира всегда наталкиваются на различия в представлении того, как должны быть решены эти конфликты. Сближения между этими двумя позициями не предвидится. Есть вероятность того, что ожесточенные конфликты могут начаться вновь, будучи вызванными внутренней сменой власти (например, если уйдут руководители старшего поколения в Грузии и Азербайджане), эффектом домино, когда один конфликт провоцирует другой (например, ситуация в Панкисском ущелье может повлиять на положение в Южной Осетии и Абхазии) или перестановкой сил во внешних альянсах. Риск возобновления военных действий реален, и в отличие от Балкан здесь нет достаточного для защиты мирного населения количества миротворческих сил. Помня, как застали их врасплох начавшиеся в начале 1990-х годов конфликты, люди не хотят оказаться в похожей ситуации вновь и готовятся к войне.

Распространение оружия

Многие люди на Кавказе долгое время рассматривали владение и обращение с оружием как традиционную часть своей культуры. Гражданское население стало приобретать оружие в больших масштабах только с конца 1980-х годов, что явилось одним из многих игнорируемых последствий хаоса, вызванного свободой перестройки. Авторы подробно разбирают период первичного вооружения, так как во многом он является ключом к последующим событиям, с последствиями которых общества борются по сей день.

Культура оружия

Существует всеобщее убеждение в том, что у кавказцев традиционная склонность к оружию и что романтическая привязанность к нему как объекту большого символического значения является естественной чертой жителей этого региона. В качестве подтверждения существования такой культуры оружия зачастую приводится факт стрельбы в воздух на свадьбах и при рождении ребенка. Некоторые авторы этого доклада тем не менее не согласны с этим мнением, говоря, что в советское время население Закавказья в целом полагалось на государство в вопросах обеспечения безопасности и не видело необходимости во владении оружием. Высокая степень урбанизации и существование большой прослойки интеллигенции означали, что советская система имела возможность глубоко проникать в местное общество, что ослабляло традиционную тягу к оружию. Строгое наказание за нелегальное владение оружием также способствовало исчезновению этой традиции. Поэтому авторы утверждают, что люди на Кавказе приобретали оружие не из- за гипотетической культуры оружия, а скорее политические конфликты по поводу этнической идентичности, территорий и выживания создали ощущение того, что оружие необходимо, и ускорили формирование вооруженных группировок.

Ситуация на Северном Кавказе была совсем другой: в Дагестане, например, советская система контроля в целом затронула общество в меньшей степени, и у людей было оружие, несмотря на угрозу строгого наказания. В конце 1980-х годов это способствовало росту культуры «манизма», когда стало «модно» иметь оружие. Республика стала свидетелем появления новых народных героев - влиятельных представителей молодого поколения, которые пробились наверх благодаря своей силе и умелому использованию преобладающей экономической анархии. Часто имея криминальное прошлое и будучи выходцами из бедных районов, многие из них начинали как известные борцы, прежде чем сделать быстрый переход от выдающихся спортсменов до охранников, затем криминальных боссов и потом официальных политиков; очень часто последним звеном в этой цепи была насильственная смерть . Даже в этом случае группировки их последователей продолжали их «дело» и имитировали их «стиль жизни», создавая новых героев.

В дополнение к традиционной культуре оружия нельзя недооценивать советское наследие всеобщей военной подготовки и большой армии призывников. В Советском Союзе Вооруженные силы играли гораздо более видную роль в государственной и гражданской жизни, чем в большинстве западных стран. Большинство советских школьников с 15-летнего возраста проходили начальную военную подготовку, призыв лиц мужского пола был практически всеобщим, а студенты высших учебных заведений проходили военную подготовку и становились офицерами запаса. Это способствовало умению обращаться с оружием и знанию военного дела, что оказалось полезным в последующих столкновениях.

Несмотря на такое близкое знакомство с оружием, в советское время оно не было широко доступно и не представляло угрозы личной безопасности. Но после более 10 лет нестабильности оружие стало играть ключевую роль в обществе. Даже если у людей нет оружия в личном пользовании, они уверены в том, что его можно будет быстро достать при необходимости. Как отмечает Алан Парастаев в своей работе по Северной и Южной Осетии, при отсутствии физического черного рынка оружия существует виртуальный: если кто-то хочет купить оружие, информация об этом распространяется устно до тех пор, пока оно не найдется. Расследование убийств в армянском парламенте в 1999 году показало, что нападавшие не испытывали трудностей с приобретением оружия.

Политические конфликты и спрос на ЛСО

Этнополитические конфликты конца 1980-х годов породили отношение к насилию как способу решения проблем , который сохраняется и по сей день. По мере того как росла напряженность и общества начали политическую мобилизацию, готовясь к войне, люди обратились к существующим в данном регионе источникам оружия. В основном это были советские арсеналы вооружений. Тематические исследования описывают высокий уровень изобретательности, с которой местное население пыталось приобрести, приспособить и сделать оружие из того, что было под рукой.

Распространение ЛСО подпитывалось политическим спросом на оружие, чему способствовал низкий уровень сохранности запасов вооружений. Стало ясно, что Москва не представляла, насколько уязвимы были ее арсеналы, так как в советское время потребность гражданского населения в оружии была очень мала. Однако в новой, нестабильной обстановке достать оружие было достаточно легко путем подкупа тех, кто отвечал за его хранение, или насильственного захвата оружия у военнослужащих. Этому помогала неясная правовая ситуация: так как теоретически оружие и военная техника Советской армии являлись собственностью всего советского народа, а не только Российской Федерации, национальные органы власти в Закавказье были, очевидно, уполномочены получить свою долю. Однако не было понятно, какова должна быть эта доля, а разгоравшиеся конфликты не оставляли времени на ведение переговоров о «цивилизованном разделе» военного имущества. Более того, не всегда была уверенность в легитимности новых национальных органов власти, а также в том, насколько ответственно они будут относиться к оружию, находящемуся в их распоряжении. Поэтому советские запасы оружия были поделены между Россией и местными акторами легально и нелегально скорее по их фактическому состоянию, нежели по согласованию. Хотя само по себе это оружие не стало причиной войн, на Кавказе существует убеждение, что эти конфликты могли бы не быть столь жестокими, если бы Москва не вооружала с таким успехом все стороны.

В конечном счете эта неудача с обеспечением безопасного вывода войск и вооружений в Россию и надежной сохранности запасов обернулась против самой России. В 1992 году во время вывода из Чечни российские войска оставили там большое количество ЛСО, которое они не могли или не хотели охранять. Эти запасы оружия не привели к немедленному конфликту, но вызвали рост преступности и насилия в этом регионе до начала вооруженного конфликта в 1994 году. Более того, часть этого оружия была направлена в те районы Кавказа, где уже начались конфликты. Прямые и непрямые последствия такого распространения оружия были ужасны. Впоследствии, в конце 1990-х годов, российская Главная военная прокуратура провела расследование, какими путями противоборствующие стороны конфликтов в Закавказье приобретали оружие у советских/российских военных . Однако мы еще увидим, были ли извлечены уроки из этих событий и учитываются ли они при нынешних действиях России на Северном Кавказе, где бесконтрольное распространение оружия остается большой проблемой.

Авторы также отмечают, что одной из причин ожесточенности конфликтов являлось отсутствие у сторон паритета в вооружении, особенно в случае грузино-осетинского и грузино-абхазского конфликтов, где одной стороне изначально удалось приобрести больше тяжелых вооружений, чем другой. Это заставило некоторых поверить в то, что, имея значительное превосходство в вооружениях, можно добиться легкой победы над своим этническим противником. В конце концов это оказалось неверным, поскольку легкие победы приводили к жестоким столкновениям и масштабным людским и материальным потерям.

Существующие Факторы Риска

Урок, который противоборствующие стороны вынесли из недавнего прошлого, состоит в том,что они не могут проиграть в гонке вооружений со своими противниками, что может вновь нарушить баланс сил не в их пользу. Следуя этой логике, в отсутствии долговременных решений конфликтов правительства стремятся сделать приоритетом расходы на закупки вооружений и оборонные нужды по сравнению с социальными и экономическими расходами. Все стороны конфликта настаивают друг перед другом, что их вооружения являются чисто оборонительными. Однако различие между наступательной и оборонительной доктринами часто стирается, и накопление вооружений само по себе может быть легко истолковано другими как подтверждение дурных намерений. В грузинской области Джавахетия, например, подавляющее большинства армянского населения имеет оружие. Армяне утверждают, что для них наличие оружия служит мерой предосторожности с учетом возможной агрессии Турции или любых попыток Грузии разместить свои войска на их территории. Большинство грузин, со своей стороны, рассматривают оружие у армянского населения как уловку России с целью разжечь сепаратизм и способствовать отделению этой территории от Грузии.

В Армении существует наиболее сильный государственный контроль, или монополия, над торговлей оружием. Однако, как отмечает Гагик Авакян в своей главе об Армении, в национальных доктринах не определено, какой уровень закупок оружия является достаточным для нужд обороны, и только бюджетные ограничения сдерживают дальнейшее вооружение. Опасность заключается в том, что, если подобные закупки оружия будут продолжаться -зачастую в обход обычных бюджетных каналов финансирования, - они могут подорвать жизненные стандарты и без того обедневших государств Кавказа и в то же время в долгосрочной перспективе вряд ли сделают этот регион более безопасным.

Другая основная опасность для этого региона заключается в том, что конфликты, находящиеся в тесном географическом соседстве, имеют тенденцию влиять друг на друга. В настоящий момент продолжающийся конфликт в Чечне серьезно влияет на обстановку в Азербайджане и Грузии. Действия грузинских войск в Панкисском ущелье при поддержке США и Великобритании и успехи российских военных на севере вызвали в отделившихся автономиях - Абхазии и Южной Осетии - опасения, что военные столкновения с грузинской стороной могут возобновиться. У абхазов и осетин есть ряд причин для беспокойства: они опасаются, что обученные США грузинские спецподразделения могут попытаться вновь захватить автономные территории, вместо того чтобы бороться с исламскими фундаменталистами в Панкисском ущелье; что грузины могут вытеснить чеченских и арабских боевиков в зоны, граничащие с Абхазией и Южной Осетией, для того чтобы избежать нападений и сделать этих боевиков чьей-нибудь еще проблемой; и последнее - они опасаются, что Россия может остро отреагировать, если начнет подозревать Абхазию и Южную Осетию в предоставлении убежища террористам (некоторые чеченцы помогали абхазам в их войне против Грузии В1992-1993 годах), и обрушить на них суровую кару.

В условиях, когда конфликты остаются нерешенными, любая эскалация или опасение эскалации ведет к новым волнам распространения ЛСО и новому возрастанию роли оружия. Так произошло в Абхазии после стычек в Гальском районе в октябре 2001 года и в Южной Осетии в 2002 году после начала операции в Панкисском ущелье. В обеих непризнанных автономиях власти и население рассматривают распространение оружия как дестабилизирующий фактор, но в то же время считают, что оружие на руках у резервистов и в семьях в приграничных районах необходимо для защиты от возможных нападений из-за границы. Недавно «бородатые люди» -.кто, как считается, является боевиками, вытесненными из Панкисского ущелья, - стали появляться в отдаленных частях Южной Осетии. Это вызвало большие опасения: население боится как «бородатых людей», так и грузинские войска. Эти страхи быстро вызвали появление вооруженных группировок местных жителей - «ветеранов войны» и «отрядов самообороны», которые доминировали в период вооруженной стадии конфликта, но, как считалось, были распущены. Тем не менее, как оказалось, они смогли быстро мобилизоваться, и их возвращение воскресило культуру партизанской войны начала 1990-х годов, подрывая усилия властей по нормализации и разоружению.

В то время как государства и общества борются с первичными последствиями конфликтов, т. е. проблемой беженцев и насильственными территориальными изменениями начала 1990-х годов, сохранение в течение прошедшего десятилетия нерешенных конфликтов стало причиной появления вторичных последствий для безопасности. По краям районов нерешенных конфликтов появились «серые зоны», т. е. территории, не контролируемые ни признанными государствами, ни властями автономных образований. Например, в Гальском районе и Панкисском ущелье законность и порядок в основном отсутствуют, поскольку ни одна из сторон не в состоянии твердо контролировать ситуацию. На этих территориях процветают преступность и нелегальная торговля различными товарами, включая оружие. Внешние силы - Россия или Запад - также не могут установить порядок на этих территориях, потому что это будет означать нарушение суверенитета (даже там, где непонятно, чей это суверенитет), а также потому, что они не хотят «пачкать руки».

Личная безопасность и отсутствие защиты со стороны органов правопорядка

Политическая напряженность и опасения того, что вооруженные действия могут начаться вновь, являются не единственными причинами того, что простые люди хотят сохранить свое оружие. Основной причиной остается страх перед преступностью, уровень которой все же уменьшился в Армении и Азербайджане. Во многих районах Кавказа личная безопасность все еще полностью отсутствует, и это вместе с недоверием к полиции также заставляет людей хранить у себя оружие. Последнее в некоторой степени является наследством советского периода, когда милиция воспринималась как часть репрессивного аппарата авторитарного государства. Как пишет в своей главе о Грузии Давид Дарчиашвили, простые люди склонны считать, что полиция менее всего способна защитить их от различных вооруженных группировок криминального толка, которые, по их подозрению, связаны с отдельными представителями государственной системы. Более печальным фактом является то, что зачастую к полиции и другим правоохранительным структурам относятся с большим подозрением как к инструменту насилия, пыток и коррупции, которые де-факто находятся вне общественного политического контроля и стоят выше закона. По мере того как в некоторых районах воспоминания об этнических противниках в конфликтах тускнеют, создается впечатление, что наибольшую непосредственную опасность представляют сотрудники правоохранительных органов, а не группировки по другую сторону границы. В условиях, когда те, на кого возложена обязанность защищать закон, ведут себя как основная мафиозная группировка, подавляя более мелкие преступные группы, многие простые люди считают неразумным отдавать свое оружие, так как иначе они не смогут защитить себя.

Акторы в сфере безопасности на Кавказе

Чтобы бороться с распространением ЛСО, важно понять, какие группы и отдельные лица владеют оружием и почему, т. е. проанализировать состав и характер местных акторов в сфере безопасности. Они включают в зависимости от страны вооруженные силы, полицию и службы безопасности, пограничников, неофициальные вооруженные формирования (такие, как партизанские группировки, преследующие политические цели), значимые криминальные сообщества, радикальные религиозные группы и внешних акторов. Тематические исследования описывают появление основных акторов в сфере безопасности в соответствующих регионах, их характер, способ действия и их цели и возможности. На основе этих исследований можно сделать несколько общих выводов.

Слабый политический порядок

Слабый политический порядок является сложной проблемой, имеющей много последствий, в том числе для роста числа акторов в сфере безопасности. Обычно различают государственных акторов, которые, по терминологии Макса Вебера, имеют «монополию на насилие», и нелегальные военизированные группировки, которые бросают им вызов. На Кавказе провести такое различие не всегда легко, так как на практике группы, не являющиеся частью официальной системы безопасности, довольно часто, как оказывается, имеют связи с отдельными политиками или фракциями.

Во-первых, слабый политический порядок означает, что руководство стремится опереться на группы бойцов, персонально ему преданных, таких как официально не существующий нахичеванский ОМОН в Азербайджане, нежели на государство. Правящая элита часто рассматривает национальную безопасность как безопасность самого режима. Она редко стремится создать подлинную систему национальной безопасности, так как это может подорвать ее собственную власть. Это, в свою очередь, заставляет ее политических оппонентов сохранять неформальные группировки, которые в случае появления угрозы или возможности ее появления могут быть быстро вооружены и мобилизованы.

Во-вторых, для выживания режима такое руководство возвышает одну структуру над другими: например, Министерство внутренних дел (МВД) в Грузии, Министерство обороны в Армении и Министерство национальной безопасности в Азербайджане. Те части сектора безопасности, которые не представляют ценности для отдельных политиков, страдают от глубокого пренебрежения со стороны государства: зарплаты не всегда платятся, отсутствуют надлежащая подготовка и средства, а также какое-либо наказание за коррупцию или плохую работу. Учитывая их трудное положение, неудивительно, что служащие начинают заниматься не относящейся к их обязанностям экономической деятельностью. Торговля оружием может быть одним из вариантов.

В-третьих, слабый политический порядок дает преступности и политикам больше свободы для взаимодействия, и становится все труднее и труднее провести между ними четкую линию. «Белый легион» или «Лесные братья» в Мингрелии могут представлять себя борцами за права грузинских беженцев в Абхазии, но фактом остается то, что они получают финансирование от преступлений и контрабанды.

В странах Закавказья официальные структуры безопасности все еще несут на себе отпечаток наследия политизации . Они были созданы в результате вооруженных конфликтов в начале 1990-х годов и часто ассоциировались с политическими режимами, которые в то время находились у власти. Но с начала 1990-х годов вооруженные силы в странах региона напрямую не вмешивались в политику. Имевшие место акции протеста военных, такие как армейский мятеж в Грузии в мае 2001 года и бунт в военном училище в Азербайджане в 2002 году, были вызваны социальными и экономическими требованиями и имели больше общего с забастовками, чем с военными хунтами. Это, однако, не является причиной для самоуспокоения: если эти режимы будут слабеть, существует реальная опасность, что привлекательность военных путчей как способа «спасения нации» будет возрастать.

Гражданский контроль над сектором безопасности ограничен. Это объясняется рядом причин, в том числе слабостью государства (как в Грузии), осознанной необходимостью направлять все ресурсы на оборону, что приводит к милитаризации государства (Армения), авторитарной природой режима (Азербайджан) и очень узким кругом политической элиты, принимающей все важные решения (автономные республики). Более того, хотя в большинстве мест поддерживается видимость демократии, в действительности такие институты демократического общества, как парламенты, институты гражданского общества и независимые средства массовой информации, имеют мало рычагов воздействия на политическое развитие, не говоря уже о развитии сферы безопасности, и небольшое общественное влияние. В таких условиях вооруженным силам и правоохранительным органам легко избегать контроля политических властей, чему способствует отношение общества, которое в целом пессимистически воспринимает (не)возможность действенных изменений в результате публичных акций. Есть также другой вопрос в отношении гражданского контроля над вооруженными силами: если государство не заботится о своих вооруженных силах и органах охраны правопорядка, предоставляя им самим заботиться о своих нуждах, имеет ли оно моральное и политическое право контролировать их?

Возникновение структур безопасности

Новые структуры безопасности обычно отражают и старые, и новые лица, их создавшие. Когда начинали разгораться конфликты, большинство советских властных структур и их персонал были ограничены в возможностях и дезорганизованы. Многие первоначальные группы боевиков и их командиры были непрофессионалами, пришедшими из национальных движений, которые в то время считались продемократическими силами. Имея поддержку правых националистических сил, многие из них слабо представляли, как воевать эффективно. Другими новичками сектора безопасности в то время были нелегальные торговцы из небольших городов, мелкие преступники или охранники важных персон, ищущие более значимой роли. На удивление, несмотря на их различное происхождение, этим группам часто удавалось находить взаимопонимание. Однако борьба за власть и внутриполитические баталии подорвали позиции новичков, и в середине 1990-х годов на арену вернулись многие представители «старой гвардии». Следует заметить, что, несмотря на то что в советское время каждая союзная республика имела свое МВД и управление КГБ (хотя и с другими пределами полномочий и призыва в отличие от их наследников эпохи независимости), министерства обороны пришлось создавать с нуля. Таким образом, в этих министерствах обороны самые сильные позиции имели политики и политические личности, так как они играли важную роль в начинающихся конфликтах.

Роль личностей и смена поколений сохранят значение в будущем. Вопрос заключается в том, какие командиры приходят на смену старым советским офицерам, которые постепенно уходят со сцены. Чем они будут отличаться? Будут ли их профессиональные способности и корпоративная мораль лучше или хуже, чем у их предшественников? В Армении такая смена уже произошла, в то время как в Азербайджане и Грузии эта ситуация все еще развивается и в отношении будущего вооруженных сил и структур безопасности преобладает неопределенность.

Авторы показывают, что там, где существует явная угроза конфликта, командиры, которые имеют лучшие шансы справиться с этой угрозой, не обязательно являются представителями официального сектора безопасности. Это, возможно, стоит иметь в виду на будущее, если начнется новая волна нестабильности и возродится убежденность в необходимости конфликтов. С одной стороны, вооруженные силы Грузии и Азербайджана плохо адаптированы к новым вызовам безопасности, таким как нестабильность в Панкисском ущелье. С другой - растет количество неформальных группировок, которые могут лучше подходить для борьбы с неконвенциональными вызовами, но зачастую не считаются ни с кем, кроме себя. Если уровень безопасности в этом регионе резко снизится, подобные полевые командиры, которые сейчас остаются в тени, могут выйти на первый план, к удивлению тех, кто бы предпочел видеть органы национальной безопасности под контролем выпускников западных военных академий.

Общественное доверие официальным институтам безопасности отражает, в какой степени люди отождествляют себя с новыми государствами. Популярность вооруженных сил или ее отсутствие является мерой того, насколько люди доверяют своим правительствам. В Армении, например, армия постепенно становится частью армянской национальной идентичности, в то время как в Грузии сохраняется глубокое недоверие к силовым структурам.

Усилия по контролю над распространением ЛСО

Тематические исследования затрагивают некоторые из предпринятых инициатив по контролю над распространением ЛСО. Например, в начале 1990-х годов правительство Армянского общенационального движения (АОД) сделало приоритетом разоружение незаконных военизированных структур и гражданского населения. Это привело к сильному уменьшению масштабов владения ЛСО, хотя разоружение зачастую проводилось довольно жесткими методами. Ситуация значительно улучшилась по сравнению с началом 1990-х годов, когда вооруженные люди могли свободно расхаживать по большей части Закавказья. В городах определенную роль сыграло общественное давление, так как население было шокировано жизнью в условиях распространения оружия и роста количества вооруженных группировок.

Был также достигнут определенный прогресс в принятии законов и правил, хотя часто они были несогласованными, а их выполнение, что более важно, шло медленно. Часто усилия по контролю над распространением ЛСО не являлись приоритетом для правительств, так как другие проблемы считались более насущными. Хотя до настоящего момента внешняя помощь в области безопасности и разоружения была ограниченной, правительствами, российскими миротворцами и Организацией по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе (ОБСЕ) был предпринят ряд шагов (как, например, программа сбора оружия в Южной Осетии).

В области охраны границ также произошли определенные улучшения. В некоторых районах, особенно на отдельных частях границы с Россией, был установлен эффективный пограничный контроль. Однако этот успех был серьезно подорван отсутствием контроля на других частях границы, особенно в том районе, где Грузия граничит с Чечней. Это вызвало обмен взаимными обвинениями между российскими и грузинскими властями по поводу того, что ЛСО свободно пересекает границу в обоих направлениях. В других районах пограничный контроль формально был установлен, но отсутствие сотрудничества между органами безопасности и охраны правопорядка на местах подрывает усилия по борьбе с контрабандой. Более того, политические последствия нерешенных конфликтов препятствуют усилиям по улучшению регионального сотрудничества между правоохранительными органами. Организованная преступность и контрабанда процветают по обе стороны границ, и преступники, похоже, без проблем взаимодействуют со своими этническими противниками, чего нельзя сказать о сотрудниках правоохранительных органов, которые ограничены политикой собственных правительств. Например, из-за неурегулированности спора вокруг Нагорного Карабаха Азербайджан отказывается участвовать в любых соглашениях, которые включали бы Армению. Грузия, которая не признает легитимности органов Абхазии и Южной Осетии, возражает против участия представителей этих автономий в региональных программах. И Азербайджан, и Грузия опасаются, что включение непризнанных государственных образований в региональные инициативы придаст легитимности акторам, которых не должно быть, и поможет сохранить существующую ситуацию, что для них неприемлемо.

Внешние акторы и влияние

В отличие от Балкан, которые привлекли значительные ресурсы и внимание международного сообщества, вовлеченность международных акторов в Закавказье, за исключением России, была гораздо более умеренной. Внешние акторы в значительной степени уравновешивали влияние друг друга. Россия заключила союз с некоторыми силами, в то время как другие обратились к США; Турция оказывала поддержку Азербайджану, а Армения могла рассчитывать на поддержку диаспоры с Запада. В результате ни одна из внешних сил не могла навязать создание системы безопасности исключительно на своих условиях, ограничивая политику других сторон в Закавказье. Кавказцы в основном были заняты своими битвами, хотя зачастую они могли использовать внешние ресурсы в зависимости от собственных возможностей по их привлечению.

В отличие от Восточной Европы со стороны международного сообщества не оказывалось большого давления по поводу разоружения и контроля над вооружениями в основном из-за отсутствия эффективных инструментов и стимулов, таких как реалистичные перспективы интеграции в ЕС или вступления в НАТО, которые в других местах играли важную роль. Помощь на нужды развития также не смогла стать эффективным рычагом воздействия, так как она выделялась в основном по политическим причинам и практически без сопутствующих условий. В целом доноры особо не стремились заставить правительства стран-получателей отчитываться, как были потрачены эти средства и пошла ли эта финансовая помощь на достижение стратегических целей мира и процветания. Однако есть признаки того, что ситуация меняется. В январе 2003 года Всемирный банк предупредил Тбилиси, что кредиты на следующие три года будут сокращены с 210 млн до 91 млн долл. из-за проблем с коррупцией8.

Региональные акторы зачастую считали, что действия России и США являются причиной глубокой нестабильности, хотя ни Москва, ни Вашингтон не стремились к этому. Появление американских военных советников в Грузии в рамках программы подготовки спецподразделений Train and Equip в апреле 2002 года вызвало озабоченность абхазской и осетинской сторон. Перемены на черном рынке оружия в Южной Осетии показали, что цены на пулеметы выросли при падении цен на пистолеты, что означало, что люди ожидали вооруженной конфронтации, для чего было необходимо боевое оружие. Власти также начали закупать новое легкое и стрелковое оружие для перевооружения армии.

В действительности и Москва, и Вашингтон рассматривали свою политику на Кавказе как ценный вклад в дело мира и стабильности в регионе. Представления кавказцев - например, что если российские войска уйдут из населенного армянами района Джавахетия в Грузии, то им на смену придет турецкая армия - зачастую с ходу отбрасываются как мания заговора и паранойя. О России часто судят не по ее действиям, а по тем планам, которые она, как считается, вынашивает. В этом контексте невозможно прагматически обсуждать, какие у России могут быть опасения по поводу ситуации с безопасностью: любые опасения России считаются нелегитимными по определению, поскольку они рассматриваются через историческую призму имперского доминирования и самоуверенность нового этнического самосознания.

Однако наиболее сильные иностранные государства не всегда осознавали, как их действия или отсутствие ясности в их намерениях могут восприниматься кавказцами. Временами они виновны в непонимании региональных условий, показывают недальновидную поглощенность определенными вопросами и разделены привязанностью к различным ведомствам. Это играет на руку тем силам, которые понятным образом пытаются использовать эти сильные государства в своих политических целях. Часто считается, что большие государства используют маленькие и слабые страны, но в современном мире «гуманитарных интервенций» все может быть наоборот: маленькие государства могут умело использовать для продвижения своих интересов отсутствие ясной политической подоплеки и раскол между наиболее важными акторами.

Новым фактором как региональной безопасности, так и распространения оружия является угроза, исходящая от небольших ячеек исламских фундаменталистов в Закавказье, которые имеют разветвленные международные связи. Потенциальная угроза терактов, связанных с исламским радикализмом, может быть более дестабилизирующим фактором, чем широкое исламское движение протеста, которое имеет исключительно социальные и экономические цели. Эти факторы сильно различаются и требуют разных ответных мер. О природе феномена исламского радикализма в Закавказье и о том, как с ним бороться, известно немного, но власти сильно обеспокоены этой проблемой . Понимание общих угроз может послужить толчком к сотрудничеству в регионе, как это было в определенной степени в отношениях между Россией и США. Однако это также может быть и еще одним разделяющим фактором, если различные группы будут обвинять друг друга в предоставлении убежища исламским террористическим группам.

Перспективы на будущее

Улучшение гуманитарной безопасности в Закавказье необходимо, а уменьшение распространения оружия является жизненно важным компонентом такого улучшения. Однако отсутствие политического урегулирования в этом регионе служит помехой для решения многих проблем безопасности, включая разоружение и контроль над оружием. Подталкивать людей к «прощанию с оружием» легче на словах, чем на деле, так как меры по контролю над оружием должны идти рука об руку с политическими шагами по борьбе с основными причинами спроса на оружие. Это требует мирного урегулирования, выполнения программ развития и - в Грузии - усиления государства. Пока конфликты будут оставаться нерешенными, в этих районах будет преобладать нестабильность. Люди будут сохранять оружие для защиты себя, своих семей и своей земли от возможных нападений из-за границы, даже если это законопослушные граждане, которые предпочли бы жить, не имея оружия. Однако, как кажется, с любой стороны практически нет политической воли для серьезного компромисса. Вполне понятно, что после десятилетия тщетных усилий международное сообщество начало терять интерес к дальнейшим инициативам по урегулированию конфликтов.

В настоящий момент полезнее может оказаться упор на более умеренные задачи по предотвращению ухудшения обстановки и улучшению ситуации там, где существует обоснованный шанс на успех, вместо попыток решить разом все проблемы в Закавказье. Это могло бы означать концентрацию на программах предотвращения конфликтов в районах, где есть напряженность, но сохраняется определенный уровень стабильности и где можно достичь умеренного, но реального прогресса в разоружении и контроле над распространением оружия. Изъятие оружия, будучи проведено справедливо для всех групп, а не только меньшинств, может улучшить безопасность и способствовать улучшению межэтнических отношений. Инициативы по ЛСО могут служить отправной точкой для последующих мер по укреплению доверия, в конечном счете создавая более безопасную обстановку. Фактически это может создать эффективную взаимозависимость: чем в большей безопасности люди себя чувствуют, тем ниже спрос на оружие, и, по мере того как оружие сдается, люди чувствуют себе в еще большей безопасности.

В конце концов, для государств Закавказья сотрудничество с Россией по вопросам безопасности жизненно важно, даже если некоторые аспекты ее политики неудобны и неблагоприятны. Россия - это сильный сосед, который действительно озабочен вопросами безопасности в этом регионе в настоящий момент и в долгосрочной перспективе. После нескольких лет неопределенности и борьбы интересов ельцинской эпохи при Путине у Москвы в конце концов появилась ясная политика на Кавказе. В основе этой политики лежат не имперские амбиции, а интересы безопасности России, и процесс принятия решений в России определяется нахождением лучшего способа для поддержания безопасности. Государства Кавказа также должны участвовать в этой работе.