Резюме

Публикуемый доклад затрагивает проблемы, вызванные распространением легкого и стрелкового оружия (ЛСО) в Закавказье. На руках у населения имеется большое количество оружия, что отражает сохраняющиеся в регионе проблемы безопасности: конфликты остаются нерешенными, преступность растет, и люди не всегда уверены в том, что им обеспечена защита со стороны государства. В такой обстановке ЛСО рассматривается как средство защиты от этих непредсказуемых факторов. Однако в самом распространении ЛСО также кроется причина проблем безопасности, так как оно усиливает страх перед эскалацией насилия как в отношениях между государствами, так и внутри общества.

Хотя распространение ЛСО на Кавказе признано серьезной проблемой безопасности, сколько-нибудь подробного анализа ее составляющих не существует. Сколько оружия находится в обращении? Как это оружие приобреталось и какие типы стрелкового оружия наиболее распространены? Какую роль оружие играет в обществе? Публикуемый доклад дает ответы на эти вопросы, исследуя динамику распространения ЛСО в регионе и увязывая ее с ситуацией в сфере безопасности в отдельных регионах. Доклад состоит из семи региональных глав, написанных местными исследователями с Кавказа, и дополнен главой, отражающей взгляд на проблему из Москвы.

Трудно дать даже приблизительные цифры количества ЛСО, находящегося в обращении в Закавказье. Основным источником распространения ЛСО после распада Советского Союза были арсеналы Советской армии. Оружие Закавказского военного округа было разделено легальным и нелегальным образом между получившими независимость республиками, отделившимися регионами, военизированными организациями и частными лицами. Этот период был настолько хаотичен, что не всегда можно установить, где и в каком количестве осело это оружие. Хотя страны региона достигли определенных успехов в установлении контроля, роспуске военизированных организаций и сборе и регистрации оружия, находящегося у гражданского населения, точной информации о ситуации с ЛСО по-прежнему недостаточно, а законодательство по владению и использованию ЛСО остается слабым. Информация об оружии, находящемся под государственным контролем, обычно засекречена, а оценки количества оружия в нелегальном обороте сильно разнятся.

Авторы показывают, что на Кавказе нет единой проблемы ЛСО - каждый регион имеет свои собственные специфические проблемы. Хотя в некоторых районах Кавказа существовала традиционная культура оружия, в больших масштабах гражданское население начало приобретать его только с конца 1980-х годов, потому что политические конфликты, связанные с этнической идентичностью, территорией и выживанием, создали спрос на оружие, а также привели к появлению вооруженных группировок. Этому способствовала плохая охрана арсеналов. Москва не представляла, насколько уязвимыми были ее воинские запасы. В условиях нестабильности того времени было достаточно легко достать оружие, подкупая тех, кто был ответствен за его сохранность, или насильственно захватывая его.

Региональные главы

В советское время в нелегальном обороте в Армении находилось незначительное количество стрелкового оружия. Распространение ЛСО началось с 1988 года как реакция на растущую напряженность в населенной в основном армянами Нагорно-Карабахской области Азербайджана. Оружие приобреталось из различных внутренних источников, включая армию и Министерство внутренних дел. Это было невозможно в Нагорном Карабахе, где все государственные источники находились под азербайджанским контролем. По сравнению с другими государствами этого постконфликтного региона Армения рано начала принимать меры по роспуску военизированных формирований и созданию единых военных и правоохранительных структур. В основном эти усилия были успешными, хотя считается, что некоторые политические организации могли иметь скрытые военизированные формирования. Были приняты различные меры по разоружению и контролю над вооружениями. Хотя уровень преступности в Армении низок, скрытый потенциал насилия остается высоким, что продемонстрировали расстрел в армянском парламенте в октябре 1999 года и убийство председателя совета Общественного телевидения и радио Армении Тиграна Нагдаляна в декабре 2002 года.

Традиционно Азербайджан не был страной с сильной культурой оружия. Когда в 1988 году начался конфликт в Нагорном Карабахе, местные военизированные группировки пытались достать оружие везде, где только можно, в частности из советских арсеналов. В 1992 году Азербайджан получил большое количество оружия в результате раздела советского военного имущества в Закавказье, в дальнейшем вооружения приобретались путем нелегальных поставок и захватов советского оружия. По оценкам, из 160 000 единиц ЛСО, находившихся в Азербайджане в советское время, до 90 000 могли достаться азербайджанцам. Из-за внутренних политических противоречий Азербайджан оставался слабым в военном отношении и очень нестабильным государством до тех пор, пока в 1993 году к власти не пришел Гейдар Алиев. После объявления в 1994 году о прекращении огня в Нагорном Карабахе ситуация начала стабилизироваться и государство достигло определенных успехов в расформировании военизированных группировок, сборе оружия и борьбе с распространением ЛСО. Однако, по всей вероятности, значительное количество ЛСО все еще находится в нелегальном обороте.

В начале 1990-х годов в Грузии произошел ряд этнических и политических конфликтов, в результате чего государство утратило контроль над органами безопасности и правопорядка. Это привело к резкому росту распространения ЛСО. Наиболее активный период распространения ЛСО пришелся на вывод советских войск из Закавказья. Большая часть советских вооружений была передана грузинскому Министерству обороны, но значительное его количество также оказалось в руках военизированных группировок. Сегодня государство остается слабым, уровень преступности высок, этнические конфликты по-прежнему не решены, а население не доверяет правительственным структурам безопасности. Государственные органы, к сожалению, не получают достаточного финансирования, что способствует развитию коррупции, так как служащим приходится пополнять свой доход за счет взяток и вымогательства. Сами министерства имеют различные экономические интересы, которые обеспечивают им внебюджетное финансирование. Грузинский сектор безопасности также страдает от слабой координации и дублирования функций и сфер деятельности и по большому счету не является объектом гражданского контроля. Даже в тех районах, которые, как считается, контролируются Тбилиси (т. е. за исключением Абхазии и Южной Осетии), существуют военизированные группировки и субъекты сферы безопасности, неподконтрольные центральному правительству. Предпринятые попытки сбора оружия до сих пор имели ограниченный успех, и, как считается, в нелегальном обороте все еще находится до 40 000 единиц ЛСО.

Когда в августе 1992 года в Абхазии разразился конфликт с грузинскими вооруженными формированиями, большинство абхазов были вооружены только охотничьими ружьями, однако вскоре более современное оружие было куплено или насильственно захвачено у российских войск. Используемое ЛСО было в основном советского/российского происхождения. После окончания конфликта в 1993 году ЛСО осталось на руках у населения. Местные жители по-прежнему не чувствуют себя в безопасности и поэтому неохотно сдают оружие. Напряженность особенно сильна в Гальском районе, который расположен на линии прекращения огня, т. е. на фактической границе между Абхазией и собственно Грузией. Правительство непризнанной Республики Абхазии достигло определенных успехов в контроле над распространением ЛСО. Легальная продажа оружия контролируется лучше, чем прежде, а МВД регистрирует всех владельцев оружия.

В Абхазии принято законодательство по владению и торговле огнестрельным оружием. Однако, когда напряженность на границе возрастает, оружие в обществе вновь начинает играть определенную роль.

Основным источником оружия в Южной Осетии во время конфликта с грузинскими силами в начале 1990-х годов была Чечня, но к концу конфликта оружие также приобреталось у российских войск в Северной Осетии. После окончания конфликта в 1992 году непризнанная Республика Южная Осетия начала строительство собственных структур безопасности. Правительство предпринимало ряд попыток контролировать распространение ЛСО и, как и ОБСЕ, собирать оружие у населения, но эти программы имели ограниченный успех.

В отличие от южной части в Северной Осетии приобрести оружие у российских военных было гораздо легче. Северная Осетия провела короткую войну против ингушей в 1992 году но, хотя сейчас отношения между двумя республиками стабильные, нестабильность в других регионах Северного Кавказа все еще влияет на ситуацию в Северной Осетии. Однако возросшая в последнее время военная активность России в этом регионе послужила стабилизирующим фактором. Неофициальные оценки количества ЛСО в Северной Осетии варьируются от 20 000 до 50 000 единиц.

В Дагестане, автономной республике Российской Федерации, существует культура оружия, и у многих людей оно было даже в советское время. Сейчас оружие распространено очень широко. Основным его источником в настоящее время является Чечня. В начале 1990-х годов Дагестан выработал уникальные политические институты, которые соответствуют его этническому разнообразию. Эти институты в сочетании с влиянием традиционных клановых сообществ, известных как джамааты, успешно предотвращали перерастание напряженности в вооруженные конфликты. В последнее время влияние Москвы в этом регионе усилилось, вызвав опасения, что вмешательство из центра может подорвать эту стабильность. На территории Дагестана расположены четыре бригады Российской армии, а также пограничные войска. Кроме того, в республике существует ряд неофициальных военизированных группировок, лояльных отдельным политикам и лидерам, и находится некоторое количество чеченских боевиков. Дагестанское правительство делало попытки сбора оружия и разоружения неофициальных группировок, но они в целом рассматривались скорее как стремление одной политической фракции разоружить другую, чем инициативы, направленные на благо всего общества.

Изначально, после распада Советского Союза, политика Москвы была направлена на то, чтобы сохранить под своим контролем как можно больше ЛСО, но значительное количество оружия было похищено с советских/российских военных баз и оружейных арсеналов. В 1992 году большое количество оружия было передано легально в соответствии с соглашениями между Москвой и новыми независимыми государствами о разделе советского военного имущества. По оценкам, в целом государства и непризнанные автономные образования в Закавказье получили более 260 000 единиц ЛСО. В настоящее время у российского руководства нет определенной политики в отношении распространения ЛСО в Закавказье. У России есть военные базы в Армении и Грузии в соответствии с двусторонними соглашениями 1995 года. На саммите ОБСЕ в Стамбуле в 1999 году Россия согласилась закрыть четыре свои базы в Грузии, хотя базы в Батуми и Ахалкалаки продолжают существовать. Россия переместила большую часть своих сил в регионе в Армению, где возможность утечки ЛСО значительно сократилась. Она сознательно уменьшает свою вовлеченность в конфликты в этом регионе и не продает оружие республикам Закавказья.

Рекомендации

ЛСО должно рассматриваться в контексте более общих проблем безопасности. Эффективное разоружение невозможно, пока не будут решены проблемы, заставляющие людей на Кавказе держаться за свое оружие: слабость государства и его неспособность отвечать на угрозы безопасности и реформировать свой сектор безопасности. Для успешного ограничения распространения ЛСО необходимо решить эти проблемы безопасности. Политики должны играть главную роль в превращении вопросов безопасности и распространения ЛСО в приоритетные для правительств всего региона. Мирное разрешение неурегулированных конфликтов значительно улучшит ситуацию, усиление безотлагательных мер по борьбе с распространением ЛСО также может дать позитивные результаты.

Лучшим подходом к проблемам, поднятым в данном докладе, может стать расширение сотрудничества и взаимодействия между правительствами, гражданским обществом и международным сообществом. В связи с этим можно рекомендовать следующие меры.

Для правительств

• Провести пересмотр законодательства по ЛСО. Национальные законы должны быть приведены в соответствие с международными стандартами, в частности с положениями Документа ОБСЕ по ЛСО.
• Увеличить транспарентность по вопросам ЛСО, что предполагает большую готовность работать как с гражданским обществом, так и с международными организациями по решению этих проблем.
• Провести мероприятия по сбору оружия для уменьшения его наличия в более безопасных регионах.
• Начать составление регистров огнестрельного оружия и провести инвентаризацию ЛСО в государственных структурах и на руках у населения.
• Улучшить сохранность запасов оружия.
• Ясно определить функции и полномочия составных органов сектора безопасности, для того чтобы не растрачивать впустую ресурсы, и сделать органы сектора безопасности более подотчетными.
• Увеличить доверие общества к силовым структурам. Этому могут помочь инициативы по улучшению отношений между полицией и населением и созданию «безопасных общин».
• Улучшить приграничное сотрудничество по решению проблем ЛСО, что может включать такие инициативы, как обмен информацией, совместный мониторинг границ, мероприятия по борьбе с нелегальной торговлей и создание региональной межведомственной базы данных по ЛСО, что будет
  способствовать большей транспарентности и распространению информации.

Для международного сообщества

• Признать тесную связь между решением проблем ЛСО и экономическим развитием. Для правительств-доноров особенно важно включать инициативы по ЛСО в более широкие стратегические программы по
  установлению мира, экономическому развитию, развитию сектора безопасности и предотвращению конфликтов.
• Обеспечивать техническую и финансовую поддержку государствам Закавказья для осуществления мер по борьбе с распространением ЛСО.
• Сделать приоритетной работу по предотвращению конфликтов в районах, где существует напряженность, но вооруженные конфликты еще не начались. Лучше сфокусировать свои усилия там, где необходимо «поддерживать мир», чем реагировать на конфликты, которые уже имели место
  и остаются «замороженными». Особенно это касается приграничных районов.
• Поддерживать в качестве долгосрочной стратегии развитие гражданского общества путем усиления независимости гражданских организаций.

Для гражданского общества

• Работать в сотрудничестве и партнерстве с правительством и другими членами общества. Гражданское общество должно способствовать сближению позиций правительств, неправительственных организаций и международного сообщества.
• Провести оценку государственного законодательства по вопросам ЛСО, включая законодательные акты по вопросам производства, экспорта и брокерской деятельности (Brokering).
• Привлекать общественное внимание к проблемам ЛСО, чтобы способствовать большему вовлечению населения в мероприятия по нераспространению и изменить в долгосрочной перспективе отношение к владению ЛСО. У международного гражданского общества есть опыт по привлечению общественного внимания к проблематике ЛСО в других частях мира, что может помочь выработать наилучший способ действий.